刘涛 吴思 | 中国环境治理的本土实践及话语体系创新——基于“河长制”的话语实践考察

针对河长制的研究，往往将目光投向历史上的“河长”，形成河长制起源的“鲧说”和“苏轼说”[5]。这类研究认为，古代流域治理的制度与理念对“当今河流治理、水利建设以及‘河长制’的提出具有指导和借鉴意义”[6]。河长制的起源问题之所以成立，前提是中国流域治理实践贯穿古今，且当代河长制与古代流域治理具有一定的相通性，因而可将二者对应的行政官员及职责进行话语勾连和比较。必须承认，这一相通性即为“以官治水”的流域治理行政逻辑。然而，由于社会现实语境的更迭，行政逻辑背后的古今治水观念存在一定差异，而这种差异性恰恰说明当代河长制所蕴含的流域治理特征。概括而言，由于流域治理体系中“以官治水”的行政逻辑打开了河长制的历史维度，本文尝试进入河长制的历史空间，聚焦于河长制的本土实践传统，探究河长制与古代流域治理的相通性与差异性，厘清当代河长制话语生成的历史性问题。

（一）古代“治水官”及其职责

古代流域治理依赖于水政管理体制，相应的“治水官”内嵌于水政管理机构之中。水政管理所辖范围包括治河防潮、农田水利、航运工程，还兼及沼泽河地之渔业、水生作物管理等，以及津、梁、桥、渡、交通水道之管理等等[7]。纵观历代流域治理实践，水政管理体制虽然复杂多变，但中央与地方政府都设立专职人员进行流域治理，贯彻了“以官治水”的行政逻辑，表明古今流域之行政治理的内生性需求。这正是当代河长制与古代流域治理的相通之处。

古代“治水官”包括中央行政管理机构的官员和地方官吏，归属于中央与地方的水政管理体制。在古代神话中，除“大禹治水”外，“共工”因其以水名官也被视为“监涤濯之事”的水师[8]。商周时期，设立地守、川衡、司空等治水官员，其中，司空被视为中国设立专职管理水政官员的开始[9]，主要负责防洪、排涝、蓄水、灌溉等水利工作。秦汉时期未设置独立的水政管理机构，水政官员下设在太常、少府等中央管理机构中，地方设有都水、水曹等治水官吏[10]。魏晋时期出现了专门掌管河渠水利的中央行政机构水部[11]和都水台[12]，设置了水部郎中、都水使者等相应的“治水官”。隋朝改都水台为都水监[13]，置都水使者、都水丞，官属有河堤谒者、都水尉、津尉丞、津长等。唐宋时期，水部和都水监得到沿置，虽几经更名，但都以“掌天下川渎、陂池之政令，以导达沟洫，堰决河渠”为主要职责[14]，二者中水部负责政令下达，都水监执行具体事务。金朝地方政府设都巡河[15]为河道官，掌巡视河道、修筑堤堰、栽植榆柳等河防事务。元朝曾设工部尚书为总治河防使[16]，专职修治黄河之事。明清时期，中国水政管理制度发展到顶峰[17]。明万历时期，朝廷设右都御史总督河道。清顺治时期，设河道总督[18]一职，称为“总河”，别称“河台”，主管黄河、运河事务，其后定制有南河、东河、北河总督三人，所属文职有管河道、管河同知、通判等官，武职有副将等官。除中央官员与地方官吏之外，民间人士也在流域治理中发挥重要作用。支渠、斗渠以下或较小灌区多由民众管理，唐代泾渭等灌渠有渠长、斗门长，后代有堰长等种种称谓，都是民管职称（非官职）[19]。

概括而言，中国“以官治水”的流域治理历史悠久，历代水政管理在流域之疏浚、通运、灌溉、防险等方面设官分职，形成了集政府机构、官职设置、决策程序和运作机制于一体的系统化治理体系，发挥了中央领导、地方贯彻、民间助力的治理效用。对比当代河长制，古代“以官治水”的流域治理传统说明了流域治理之行政逻辑的必要性，即发挥国家层面的统筹领导作用，做好“分”与“合”的工作，分设专职“治水官”，聚合中央与民间的各方力量，才能真正处理好复杂的流域问题。

（二）古今治水理念比较分析

通过对比当代河长制与古代流域治理，可以发现当代“河长”与古代“治水官”都是流域治理的实践主体。其中，作为地方流域治理的乡级、村级专职“河长”，类似于古代的“渠长”“圩长”“渠堰官”等地方“治水官”，而在河长制由地方行政话语变更为国家意志之后，“河长”的职权有所升级，“总河长”一职则更贴近古代的“水部郎中”“都水使者”“河道总督”等中央“治水官”。虽然当代河长制与古代流域治理在实践主体的职责上具有一定相似性，但二者在治理目标、治理范围、治理理念等方面都存在差异。

其一，在治理目标上，古代流域治理所针对的治水问题包括：自然灾害和水利工程所导致的水患问题，流域疏浚、水系清淤问题，漕运通达问题，农业灌溉问题，饮用水源问题等。除了关注这些问题，当代流域治理还强调对水污染防治、水环境保护和水源地生态恢复等综合生态治理。因此，古代流域治理更偏向于治理筑堤、水患、运河通航等水利问题，而当代河长制则延伸到环境保护层面的治理维度。

其二，在治理范围上，古代“治水官”虽有“掌天下川渎陂池之政令”的权责，但在实践过程中仅以大江大河或地方重要河流为治理区域，无法统筹全国所有大小河道的治理工作。习近平总书记在2017年的新年贺词中发出了“每条河流要有‘河长’了”[20]的动员号令。通过设置环环相扣的分级河长体系，当代河长制的治理范围可以覆盖全国所有河流，有效弥补空间上的治理局限。

其三，在治理理念上，古代流域治理以维护农业文明生态环境为目的，最终通过巩固农业生产来保障政治稳定。当代河长制则坚持绿色发展的生态文明理念，而生态文明建设归属于“五位一体”总体布局，在国家建设体系中占据重要位置，因此当代河长制具有更开阔的生态视野。

纵观古今治水理念可以发现，当代河长制虽然沿袭中国流域治理的实践传统，但其在治理目标、治理范围、治理理念上都呈现出综合的生态治理思维，这构成了当代河长制流域治理的重要特征。

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从历史之维转向当代语境，河长制的意义系统形成于制度设计与规划之中，而相关的政策推进工作并非自上而下的政令下达，而是在时空结构上呈现出一定的演变和扩散过程，即河长制作为一种流域治理的创新方案，是以发源地为基础，逐渐向其他行政区域进行扩散和传播的过程。自2003年在浙江长兴县首次出现，至2016年在全国推行，河长制在时空及行政区划等级上的政策扩散，呈现出较为复杂的演化机制和流动过程。在不同的扩散阶段，河长制的意义系统——概念内涵、组织形式、工作职责、主要任务、保障措施等存在较大差异，但最终在向全国推广之际形成了稳定的意义蓝本。故而，本文从政策扩散理论切入，对河长制政策话语的演变与扩散结构展开分析，以期揭示河长制意义系统的形塑历程，回应河长制话语生成的过程性问题。

政策扩散（policy diffusion）研究起源于20世纪60年代。所谓政策扩散，意为某一政府的政策选择受到其他政府政策选择的影响[21]，其描述的是一种政策或实践的散布与传播状况。埃弗雷特·M.罗杰斯（Everett M. Rogers）将扩散定义为：“在时间运行的过程中，一项创新通过某种渠道在社会系统成员中被交流的过程，扩散意味着一种特殊的交流形式，而交流的内容往往指向某种新的观念。”[22]自河长制首次出场到全面推行，其在时间演进上呈近似S型曲线的扩散模式，在空间演进上具有区域扩散的邻近效应、“先行—跟进”的层级效应等特征[23]。在河长制政策话语的演变历程中，根据三个重要的政策文本及其发布节点，即河长制在县级市的首次出场、在省级层面首次得到重视、在全国范围全面推行，河长制政策扩散过程可以划分为三个阶段：2003-2007年的创制阶段、2008-2015年的局部扩散阶段和2016年至今的全面扩散阶段。河长制在这三个阶段表现出不同的扩散机制，其意义系统的建构也有所差别。

（一）创制阶段（2003-2007年）

创制阶段是河长制意义系统形成的萌芽时期，河长制开始出现在一些地方政府的环境治理政策中，或内嵌于城市卫生治理，或应用于常规流域治理，或诞生于水危机事件。但由于河长制在彼时的行政话语中通常属于环境治理的“下位概念”，加之公文本身的重要程度不高，河长制意义系统并不完整，尚未触发政策扩散。这一时期的河长制在空间上呈点状分布，主要分布于浙江长兴县、云南洱源县、江苏无锡市三个行政区域，三县市在不同时间颁布了河长制的相关政策并开展相应实践，但在时序性和交流性上并未形成政策扩散关系。

2003年10月，浙江长兴县委办和政府办联合下发《关于调整城区环境卫生责任区和路长地段、建立里弄长制和河长制并进一步明确工作职责的通知》，这是河长制在地方政策文本中的首次出场。按照文件指示，长兴县任命水利局和环卫处两部门负责人担任整个县城4条河道和18个河段的“河长”，负责相应流域治理工作。这里的“河长制”是长兴县卫生城市治理体系的一个“下位概念”，其仅涉及工作职责上的规定，主要内嵌于浙江省开展“千村示范、万村整治”的环境治理工程语境，未能发展出相对完整的制度话语。

同样在2003年，云南洱源县与洱海流域各乡镇签订《洱海水源保护治理目标责任书（2003~2006）》，洱源县率先在洱海流域7镇乡设立环保工作站，增加河道协管人员数量，对洱海流域的大小河流、湖泊实施管护。这些河道协管员被当地群众称为“河长”[24]。洱源县出现的“河长”是河道协管员的民间称谓，并非官方职称。这一时期的河长制仅具有“政府授权、个人负责”的特点，并未形成系统性的政策规范。

2007年5月，太湖蓝藻污染事件爆发，导致了严重的水环境危机与政府信任危机，无锡市长期实践的河道保洁管理制、河道长效管理责任牌制等流域治理制度遭到极大挑战。我国第一个由行政领导直接负责的河长制诞生于此语境中，并在这次危机解除后，成为太湖流域综合治理的常态政策。在这一时期，“河长制”由概念演化为结构性的政策制度，其意义系统初具雏形。“河长”“河长制”的概念最早出现在太湖蓝藻污染事件的治理实践中。同年5月底，无锡市确定全面推行水功能区达标河长制，让市、县（市）、区党政“一把手”担任全市64条河流的“河长”[25]。8月，“河长制”被正式写入政策文件中，中共无锡市委办、市政府办印发了《无锡市河（湖、库、荡、氿）断面水质控制目标及考核办法（试行）》，这一政策将河流水质作为各市（县）、区党政主要负责人的政绩考核内容，并设计了“一河（湖、库、荡、氿）一策”的精细化治水思路。相较于长兴县和洱源县的河长制，无锡市河长制的操作化水平更高，其治理主体也拥有更大的行政权力。在河长制推行仅一个多月后，无锡市水源地的水质普遍提高一个等级[26]。短期内获得的实际效用使得河长制成为太湖流域综合治理的一张宣传名片，也因此推动了后续的政策扩散进程。

（二）局部扩散阶段（2008-2015年）

河长制政策的局部扩散阶段包括省内扩散与省际扩散两大向度——先在江苏省内扩散，后逐渐辐射到浙江、江西、天津等省市。两个向度的政策扩散具有不同的机制特征。进入这一阶段，各省市河长制的政策设计逐步完善，其意义系统愈加结构化和体系化。

江苏省是我国最早出现河长制政策扩散的省份。河长制在江苏省内的政策扩散属于垂直影响型（vertical influence model）[27]，即地方政府在省级行政规划或激励机制的牵引下纷纷采纳河长制政策，相应地，政策扩散整体上表现为自上而下的层级扩散模式。2008年6月，江苏省政府办公厅下发了《关于在太湖主要入湖河流试行“双河长制”的通知》，这是河长制在省级层面首次受到重视。文件指出，由省政府领导、省太湖水污染防治委员会部分成员和有关厅局级领导担任省级层面的“河长”，由15条河流流经的各市、县（区）政府主要负责同志担任地方层面的“河长”[28]。同年9月，无锡市委和市政府联合印发《关于全面建立“河（湖、库、荡、氿）长制”，全面加强河（湖、库、荡、氿）综合整治和管理的决定》，进一步明确了河长制的组织原则、工作措施、责任体系和考核办法，河长制的意义系统愈加体现出结构化的特征。

2010年12月，江苏省水利厅印发《江苏省水利厅关于建立“河长制”的实施办法》，明确划分了实行河长制管理的范围，进一步推动河长制在省内的政策扩散[29]。这些政策下发后，一定程度上推动了江苏省内河长制的内部扩散，但由于其并非强制性要求，政策扩散的动力和效果较为有限。直至2012 年9月，江苏省政府下发的《关于加强全省河道管理“河长制”的工作意见》，成为全国首部推行河长制的省级纲领性文件，明确规定了河长制三年建设目标，以及到2020年实现全省河道管护现代化的终极目标，江苏省内河长制的政策扩散由此进入强制性阶段。

在河长制正式上升为全国性流域治理方略之前，有学者经过调查发现：在实际的流域治理中，江苏省内某些地级市依然延续着过去的惯习，新设立的河长制组织未能发挥出政策文本所描述的功能[30]。可见，这一时期的河长制虽然获得了省级层面的高度关注，但其政策扩散的广度并未带来深度的政策效果。从纲领性政策话语到地方落地实践，河长制的省内扩散面临着语境转换、内生因素影响等诸多困境。同时，尽管河长制在流域治理政策体系中的地位得到提升，但省级协调和调度层面的管理支撑体系尚不完备。江苏省水利厅副厅长张敬松在接受媒体采访时指出，“目前河道管理省级联席会议制度尚未建立，政府相关部门河道管理资源尚未有效整合，还未形成河道管护与保护的统一部署和工作合力；河道管理考核工作尚未纳入政府目标管理考核体系，考核没有与‘河长’业绩挂钩”[31]。显然，配套制度的缺失也是河长制在省内难以长期、高效践行的重要原因。

河长制在省际间的政策扩散属于区域扩散型（the regional diffusion model）[32]，其具有邻近效应的特征，这意味着行政区域采纳新政策的概率与空间距离有关，即一个行政区域采纳政策的概率，往往会随着邻近区域采纳数量的增加而增长。江苏省的河长制建设经验为邻近省份浙江省引入。2013年，浙江省委、省政府出台《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，率先在全国全面建立了省、市、县、乡、村五级全覆盖的“河长”网络，浙江省水利厅也出台相应“实施方案”，在全省范围迅速推进河长制[33]。随后，天津市、江西省也分别在2013年与2015年效仿并探索河长制实践。与此同时，水利部对各地河长制实践进行调研，于2014年3月印发《关于加强河湖管理工作的指导意见》[34]，鼓励各地推行政府行政首长负责的河长制，并选取46个县开展试点实践[35]。水利部的“政策试验”垂直影响了河长制在全国范围内的政策扩散，这可以被视为河长制进入全面扩散阶段的先兆。

（三）全面扩散阶段（2016年至今）

进入全面扩散阶段，河长制的政策扩散呈现为由中央政府直接通过行政指令进行驱动的高位推动模型[36]，中央政府取代地方政府成为河长制政策扩散的驱动主体，对河长制的话语系统作出全新阐释并加以固定，在此基础上推动河长制在全国的扩散。2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅公布了《关于全面推行河长制的意见》，要求所有省份建立省、市、县、乡四级河长体系，从总体要求、主要任务、保障措施三个方面给出河长制建设的规划蓝本[37]。这标志着我国全面铺开河长制的实践探索，河长制正式从地方实践上升为国家行动，从地方政策话语上升为国家意志。2017年6月，“河长制”被写入《水污染防治法》，其执行过程拥有了法律支撑。这一时期的河长制在指导思想、组织体系、工作机制、考核机制等方面得到充分的细化和完善。

2017年至2018年是我国各省市全面开展河长制实践的高峰期，有学者对这一时期的政策扩散效应进行研究发现，在一系列中央政策的引导与制度体系的助推下，华中、华北、华南地区最早在2017年初迅速开始政策跟进，随后东北、华南、西南地区也相继加快推行河长制，总体表现为“先行-跟进”模式下的层级效应，部分地区也呈现为区域扩散的邻近效应[38]。截至2018年6月底，全国31个省（自治区、直辖市）已全面建立河长制[39]，达到《关于全面推行河长制的意见》中的目标要求。2018年后，河长制在全国空间范围内的政策扩散趋于稳定，各行政区域因地制宜地开展河长制的话语探索和长效机制建设，其政策扩散效应不再具有时空上的规模性。

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在河长制的流域治理实践中，除各级政府与“民间河长”之外，媒介也是重要的参与者，出现在河长制的政策扩散与实践中。那么，如何理解媒介在河长制实践中所扮演的角色及作用？这需要从媒介与社会治理的关系出发，勾勒出一条流域治理的媒介逻辑。在媒介与社会治理的关系中，媒介既是社会治理的主体，积极回应社会中的问题、争议与矛盾，也是社会治理的客体，接受一定的规范系统或伦理约束以创设良好的媒介环境，同时又作为一种社会配置体系，中介、生产或调适社会治理体系中的要素和关系。媒介有意识地参与社会治理的过程即为媒介治理（media governance），其主要表现有三：一是媒介参与社会问题治理，二是媒介对国家权力机构的监督，三是媒介的跨文化治理[40]。河长制的治理客体是全国所有流域，因此媒介主要是以治理主体的角色进入流域治理系统，并发挥善治功能——在河长制政策扩散中，媒介在政策的输入与制定、采纳与规划、输出与反馈过程中发挥着积极作用；而在河长制实践中，媒介监督政府的治理行为，参与河长制的社会共治。在分析流域治理中的媒介逻辑之前，需要先回到河长制实践近二十年的社会语境中，考察媒介本身的观念变迁及媒介治理理念与实践的演变，尤其是数字时代媒介治理的底层逻辑系统。当前，深度媒介化的趋势不可阻挡，一方面，媒介作为社会主体发挥着参与社会治理的“可见”功能，另一方面，媒介在社会治理系统中发挥“不可见”的功能，如搭建数字系统以重组社会要素，创设混合场景以改写公共参与方式，构建意义空间以联结社会关系。如果说前者反映的是媒介治理的经典命题，后者则指向数字时代备受关注的媒介化治理（mediated governance）命题。实际上，之所以存在媒介治理与媒介化治理的区别，与媒介观念的变迁不无关系。传播学所讨论的“媒介”，既可以是一种实体性的媒介组织，也可以是一种隐喻性的媒介观念[41]。当这两种不同媒介观念下的“媒介”与“社会治理”相遇时，便形成了不同的治理逻辑——当“媒介”取其隐喻意义上的观念时，媒介化治理实际上也属于媒介治理的总体谱系。

基于此，本文立足两种不同的媒介观，分别从媒介治理与媒介化治理两大视角切入，把握河长制实践中流域治理的媒介逻辑。第一，在媒介治理方面，作为一种实体组织形式，媒介更多地作为相关议题的建构者出场，积极参与河长制的政策扩散过程，推动河长制在公共空间的议题建构、社会动员与公共监督。第二，在媒介化治理方面，作为一种强调中介与关系的社会配置体系，媒介更多地是以媒介化的座架、思维、意识出场，形成了“互联网+河长制”这一极具特色的社会治理体系。需要特别强调的是，文本所涉及的媒介文本主要来自政府文件和慧科新闻数据库，并辅以互联网搜索引擎进一步加以核实，以保证相关文本内容的事实基础。

（一）政策扩散与媒介参与

作为社会系统的主体形式之一，媒介积极参与河长制政策扩散的各个阶段。可以说，河长制出场的背景和动因，源于一场“媒介事件”。在河长制政策文本形成之前，就有媒体报道太湖蓝藻污染事件，监督并倒逼无锡市政府的应急治理体系创新。在河长制成为太湖流域综合治理的常态政策并开始局部扩散之后，媒介深入地参与并深刻影响到河长制的政策扩散过程，例如，媒介的议程设置影响河长制政策在公共空间的能见度，媒介对河长制意义系统的话语建构与知识生产影响公众对河长制的认知，媒体有关河长制规范性与功效性等问题的报道影响公众对河长制的接受度，等等。

第一，在河长制创制阶段，媒介对太湖蓝藻污染事件的早期报道发挥了“风险预警者”的作用，不仅揭示环境风险、揭露环境问题，还对环境问题的发生原因进行报道，对推动无锡市河长制的建立产生倒逼影响。早在2007年5月上旬，就有报道称“无锡太湖蓝藻大面积出现，比往年提前1个多月”[42]，并呼吁“必须采取各种应急措施降低藻类‘水华’的危害”[43]。5月下旬，太湖蓝藻导致水源水质恶化，《江苏无锡自来水受污染发臭市民大量购买纯净水》[44]《蓝藻给太湖亮红灯》[45]等报道聚焦太湖蓝藻对无锡市民生活的负面影响，人民网甚至开设“江苏太湖蓝藻暴发污染水质”环保专题对太湖蓝藻污染事件进行系列报道[46]。除了对环境风险和环境问题的揭露，还有媒体追问污染事件背后的治理体制问题，例如《浙江日报》刊发的《难道仅仅是蓝藻之过？——无锡水污染事件追踪》[47]称太湖蓝藻污染事件实际上反映了我国水环境管理体制的缺陷：

无锡水危机，现象在水里，根子在岸上。水到底怎么管？治水怎么治？太湖周边还没有形成一个严格的科学机制。

太湖流域水资源保护和水污染治理，在一定程度上表现为流域特征，涉及到水利、环保、建设、农业、渔业、交通等多个部门，必须以流域为单元进行综合治理。

面对太湖蓝藻对市民的严重影响以及媒体报道带来的舆论风波，无锡市政府立即启动突发事件应急预案应对环境危机，而河长制恰恰是在这一社会语境中出场的。6月，在“太湖流域水污染治理暨应对蓝藻暴发”现场会议上专家们建议，“尽快建立跨部门、跨地区的负责太湖综合治理的行政管理部门，统一协调治理步骤，全面、科学、长期对太湖生态环境进行综合治理”[48]。8月，河长制被正式写入市级政策文件，河长制从太湖蓝藻污染事件的应急策略转化为太湖流域综合治理的常态政策。

第二，在河长制局部扩散阶段，媒介治理主要关注的是河长制的意义内涵、功效性等问题，相关的媒介报道、事件与行动进一步推动河长制的政策扩散。一方面，媒体围绕政策文本的解读和评论旨在推动公共知识（public knowledge）的生产，从而在知识维度上强化和建构河长制的意义系统，增强了河长制在公共空间的能见度，帮助公众理解河长制的内涵与运行机制。其实，话语建构不能仅仅停留在“观点”层面，而是要诉诸一套逻辑体系将其上升为一种公共知识形态，从而在知识层面推动话语的合法性建构[49]。媒介报道的知识生产与话语建构，主要体现为河长制与公共监督的科学阐释，“河长制”与“河长治”的关系辨析，河长制与生态文明的话语关联，等等。另一方面，媒介积极关注河长制的功效性问题，这不仅有助于公众对河长制的理解和信任，一定程度上还能影响其他地方政府对河长制的采纳，推动河长制的政策扩散进程。《人民日报》在2008年5月刊发的《问责“硬不硬”听听“河长”说（关注·水污染治理问责制）》肯定了无锡市河长制对水污染治理责任意识的强调[50]，2008年6月刊发的《无锡：祛除藻患保太湖》进一步揭示了无锡市河长制在提升水质、降低蓝藻浓度等方面的积极效用[51]。《人民日报》作为中央权威媒体，对无锡市河长制功效性的连续关注和肯定，无疑具有积极的“加冕”意义。经由《人民日报》的权威认可，无锡市河长制作为一个典型“样本”进入公共视域，引起了全国其他各级政府的普遍关注。仅在2008年下半年，就有贵州省[52]、河北省[53]等地加入试行河长制的行列。

河长制的推行，离不开公众的积极参与，否则便难以在实践层面有效落地，也难以体现多元主体协同的流域治理理念。在媒介动员方面，新闻评论的功能不容小觑，其通过对流域治理中的公众监督的重要意义阐释，并诉诸必要的情感动员策略，激活公众的社会参与意识。《“河长制”能否挽救中国环境危局》[54]《“河长制”需要公众监督》[55]《河长制如何保证河长治》[56]等评论文章都强调了公众在环境治理中的参与和监督角色，呼吁“在治理河流污染的过程中，要采取多种形式进行广泛宣传，对社会公众进行全面动员，调动其参与的积极性和责任感，使公众真正成为河流污染治理的生力军”[57]。

媒介治理不仅仅体现在信息内容的生产层面，还表现为一系列媒介行动与实践创新，其中“媒体问政”便是一种极具代表性的治理实践，其有效保证了河长制的落地问题。“媒体问政”体现为由媒体主导建立相应的沟通平台，正视河长制实施中的争议问题，推动政府、专家、公众、组织之间的积极对话，最终在公共协商与监督基础上促进环境问题的解决。2014年，浙江在线新闻网站的“问政零距离”栏目启动治水系列网络访谈，针对网友提出的治水体制问题，省政府领导王建满回应称，河长制是保障“五水共治”的重要机制，解决了治水的责任落实问题[58]。2015年，FM89杭州之声《第一调查》播出“问河长”系列节目，这是杭州探索新闻媒体深度参与监督治水的一项重要举措。在“媒体持续监督-公众参与-政府部门整改落实”的联动督察机制影响下，杭州市的河流水质明显改善，“花木城‘护城河’成功摘下了戴了七八年的‘黑臭河’帽子，变身为‘清水河’”[59]，杭州市治水办相关负责人回应称：

“问河长”系列节目畅通了老百姓的监督渠道，激发了公众的治水参与感。同时，涉水违法排污、河道保洁死角等问题的及时曝光，让河长们和相关职能部门不得不重视，不得不尽责，是“河长制”能够长效落实的有力手段。

第三，在河长制全面推行阶段，媒体对河长制的关注大幅提升，媒介治理的重点集中在增强公众对河长制政策的接受度、提升河长制的传播力和影响力、监督各地河长制实践等方面。《南方日报》刊载的《练江治理的河长制实践》不仅描述了广东练江的河长制推进状况，还通过实地采访与调查，就河长制的科学性、责任机制等问题为公众进行解答[60]。《光明日报》刊载的《浙江探索施行河长制调查》针对“河长制会不会沦为‘河长秀’”这一问题，详细报道了浙江省河长制的管理体系、履职和考核机制，以提高公众对河长制科学性的理解[61]。

讲好河长制故事，传播河长制声音，既是媒介在全面推行阶段的宣传使命，也是媒介践行建设性新闻的中国特色实践。为提升河长制的传播力和影响力，媒介充分发挥了协同作战的优势，多家主流媒体聚焦同一报道主题，创新媒介表达手法，对河长制进行广泛、深入、全面地呈现与解读。2019年，国家网信办联合水利部主办“美丽河湖”网络主题采访活动，将长沙、莆田、绍兴作为采访报道城市，集结人民网、新华网、中国网等14家中央新闻网站记者对三市的河长制实践进行探访，通过专栏专题、主题稿件、微博话题、微视频展播、纪录片、H5、全景（VR）等多种网络展现形式进行发布，并编译为英、法、德等8个语种，通过PC端、移动端及海外社交媒体对河长制进行宣传[62]。2020年，水利部主办“逐梦幸福河湖”主题采访活动，召集《人民日报》、新华社、《中国日报》等18家中央级媒体参与，媒体记者分成南北两组赴长沙市、佳木斯市等地采访报道[63]，向世界讲述河长制故事。

伴随着河长制在全国各地的落地，一系列争议与问题接踵而来，媒介治理的社会监督实践，在这一时期显得尤为重要。作为生态文明建设的一部分，河长制的推行状况，关乎国家战略。相应地，调查性报道作为一种有力的媒介文本，在环境争议制造、公共舆论生产与社会共识建构上发挥了积极功能。《触目惊心！环保督察“回头看”：多地弄虚作假光说不练》揭露了河北在推行河长制过程中，仍存在“河堤垃圾带”污染现象，以及未对“县乡级未巡查河道”作扣分处理等问题[64]。《河长制形同虚设？三无工厂一夜之间将40公里河面变蓝绿色》披露了甘肃天水市相关“河长”在巡查工作中的诸多漏洞[65]。《贵州一保护区内饭店销售野生鱼，16名河长管不好两条河？》直面贵州河长制实践中出现的重点保护鱼类数量减少、生态环境遭严重破坏的现象[66]。

（二）从媒介治理到媒介化治理

媒介作为一种实体组织，在河长制政策扩散中发挥的预警、宣传、动员、监督等作用，体现了流域治理的媒介治理逻辑。伴随着深度媒介化时代的到来，媒介不再只是中介性和工具性的存在，其对于社会现实的形塑与组织受到更多关注，尼克·库尔德利（Nick Couldry）和安德里亚斯·赫普（Andreas Hepp）将媒介化视为是包含媒介技术、社会关联等形态的媒介逻辑介入社会建构的过程[67]。相应地，流域治理不再停留在基于实体性媒体组织的媒介治理层面，而是转向强调媒介逻辑的媒介化治理层面。媒介化治理是将媒介化与社会治理的内在逻辑相勾连的治理话语，其反映的是隐喻性媒介观念在社会治理系统中的体现、渗透与作用过程。按照流域治理的媒介化治理逻辑，河长制的环境治理过程是在一种总体性媒介化系统中存在和进行的。这种总体性媒介化系统体现在两方面：一是媒介化的治理生态体系构建，二是媒介化的社会动员体系构建。

媒介化的治理生态体系构建，关注的是数字媒介技术对于社会治理的基础设施作用，其主要表现便是实现了“智慧治水”。当前，智能技术与媒介平台嵌入河长制的治理体系中，铺设了具有座架意义的基础技术体系，打造了线上线下协同治理的生态环境，从而超越了传统的媒介治理方式。大数据、人工智能、物联网等智能技术在河长制跨层级、跨区域、跨系统、跨部门、跨业务治理体系中的应用，是河长制实现网络化、数字化、智能化治理的基础支撑。例如，杭州市滨江区通过健全物联网平台，建设河道监测信息采集系统、云数据中心和综合应用平台，实现河长制实践的高效管控，也为健全智慧滨江区物联网的统一基础服务、公众信息服务、大数据服务等媒介平台提供基础性和应用性的信息支撑，实现了“智慧治水”[68]。

在智能技术的支撑下，媒介（化）思维逐渐进入河长制的运行及治理结构中，由此诞生了一种极具代表性的媒介化治理实践——“互联网+河长制”。政府与媒介纷纷拥抱智能技术，以河长制APP等媒介平台为前端工具，搭建了移动巡查、云端管理的一体化智能治理系统。例如，广东东源县建立“东源河长制”APP管理平台，实现线上线下移动化智能巡河，开启了“掌上治水”新模式[69]。重庆市则以重庆“智慧河长”作为集电脑端、手机App端、掌图端以及微信公众号平台“四位一体”的信息化系统[70]，在决策、管护、信息共享、反馈、评价等治理程序中实现了“智能治水”。从公众监督的角度来看，“互联网+河长制”为公众搭建一个数字化的参与空间，公众能够在公众版河长制APP等媒介平台上参与流域治理。借助公众版河长制APP，公众能以图文形式将所发现的流域治理问题上报至河长办，并在“投诉建议”等类似服务中进行线上举报。这类媒介平台“凭借其连通性、便捷性、及时性、匿名性等优势为公众参与提供了信息、组织、渠道等方面的重要动力，赋予了公众更加多元化的参与表达和沟通渠道，为政府治理与公众参与的互动开启了机会之窗，这有助于公众更有效地沟通、监督、举报和投诉等相关环境治理活动”[71]。此外，“互联网+”思维也被媒体广泛运用于河长制的监督与评价体系。《南方都市报》在大数据技术的基础上，以智库媒体的信息生产方式对广州市各区河长制的履职情况进行可视化传播，在2018年和2019年连续两年发布了数据新闻《河长履职榜》，开创了国内由第三方机构对河长制的落实情况以及河长制工作表现进行打分排行的先河[72]，在河长制的政策监督方面拓展了媒介化治理的新观念和新路径。

媒介化的社会动员体系构建，关注的是媒介（化）思维对于流域治理的社会联结作用。如何按照全媒体逻辑创设一个多元沟通的交往场域和意义流通空间，是媒体融合时代媒介化治理的基本思路。所谓全媒体逻辑，一方面强调对多元化的媒介文本形态进行生产，以构建一个跨媒介的文本生态和意义系统，另一方面强调对多元化的媒介活动与事件进行组织，以打造一个生态型的社会组织网络和媒介配置系统。2018年1月，《南方日报》与南方+客户端发起了“河小二随手拍”活动，向社会发出邀请——凡是遇到污染河湖或破坏水生态行为，可随手拍照上传，经核实后的典型案例将在主流媒体曝光[73]。在这一活动中，媒介作为公众与政府的中介者直接为公众监督搭建了一个数字化空间，不仅激发了公众参与环境治理的热情，还引发了各级“河长”们的关注。“白云河长”“人和河长”入驻南方号，对于公众所关注的问题及时解答，并发布流域整治动态与河长制工作进展，实现了公众与政府共同参与治理的良性互动。2019年6月，《南方都市报》组织举办了广州首届民间河长论坛，来自广州市河长办、各区河长办相关负责人与多位“民间河长”、专家学者共同探讨广州的治水问题，这些“民间河长”包括普通市民、村委会干部、志愿者等社会人士，由此打造了一个汇集各方声音的意义流通空间，进而推动河长制的社会共治。

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河长制不仅是写在文件中的制度规范，而且作为一种话语形式，深刻地嵌入生态实践，在环境议题治理中发挥着极为重要的话语功能。只有进入话语运作的深层结构，才能真正把握河长制在话语层面的权力运作机制。那么，如何理解话语生成的语言建构及符号运作机制，修辞学无疑提供了一种有效的认识观念和分析路径[74]。话语作为一种被构造的意义网络，其合法性的建立，依赖于一定的修辞方法和策略，很难想象未经修辞“雕饰”的话语形式能够建立广泛的社会认同基础。实际上，话语是一个与合法性密切关联的概念，而合法性并非事物的固有属性，而是意义争夺的产物。相应地，为了在意义实践中建立一种合法的、排他的、唯一的阐释逻辑，话语必然需要在修辞上大做文章，如对概念的生产以重构话语的知识体系[75]、对框架的征用以重构话语的认知模式[76]、对意义的接合以重构话语的释义系统[77]。同样，作为一种新兴的环境治理理念，河长制在政策扩散过程中，必然需要回应话语层面的合法性问题。

那么，如何理解河长制的话语生成机制？本文从修辞学视角切入，选择话语分析的三个常见的修辞命题——概念生产、框架再造、意义接合，重点探讨河长制的话语生成逻辑和机制。之所以选择从概念、框架、接合三个维度切入，主要是基于以下考虑：首先，作为一种环境治理话语，河长制的话语基础是知识体系，而知识形态的建构，总是伴随着一系列概念形式的生产。不同于其他的符号形式，概念是一种话语的直接载体，而概念发明所激活的“话语空间”、概念再造所形成的“语义世界”以及概念勾连所构筑的“话语网络”，往往铺设了一个巨大的意义场域。因此，关注概念的发明及其生产实践，有助于理解河长制话语的思想内核。其次，河长制的合法性，往往是在与其他话语形式的争夺实践中获得的，其中常见的话语策略便是征用、创设或重构一定的话语框架，从而在认识模式维度限定公众的理解方式。正因如此，关注话语建构的框架生成机制，有助于在认知模式上理解河长制话语的合法性建构策略。最后，河长制并非停留在环境场域内部，而是作为生态文明话语的一部分，嵌入到国家治理体系现代化的逻辑和系统之中。那么，河长制如何实现话语的转换工作，又如何成为一种国家话语形式，不能不提到修辞学意义上话语建构的接合（articulation）实践。

概括而言，概念问题打开了话语的意义场域，框架问题揭示了话语的认知模式，接合问题反映了话语的转换策略，三者分别回应的话语命题是话语空间、话语方式、话语实践。相应地，概念、框架、接合之间的协同与联动，无疑提供了一种理解“话语体系”的认知方案，即所谓的“话语体系”实际上可以沿着概念维度的话语空间、框架维度的话语方式、接合维度的话语实践加以综合把握。基于此，本文分别从概念生产、框架再造、意义接合三个修辞认知维度出发，探讨河长制存在并发生作用的话语体系：一是概念生产维度的话语空间，二是框架再造维度的话语方式，三是意义接合维度的话语实践。

（一）概念生产：话语网络的形成

概念之间的逻辑勾连所铺设的意义网络是话语建构的基础，因而河长制话语生成与运作的基础“构件”是概念术语。从修辞学上讲，支撑一套话语的概念越丰富，其内在的关联性越强，那么话语的逻辑性就越严密，越容易产生强大的传播力和影响力[78]。在河长制的话语网络中，概念生产主体上沿着三个维度展开：一是符号意义上的概念发明，即一系列新的概念形式“破土而出”，并以此为基础，构建自身话语的意义系统及相应的实践场景；二是互文意义上的概念挪用，即从其他的优势话语中征用一定的术语体系，并将其吸纳到自身话语所编织的意义之网中；三是权力意义上的概念争夺，即在一个冲突性的议题语境中，重构概念的意义内涵和认知框架，使其服务于自身话语的合法性建构。基于此，本文重点从概念发明、概念挪用、概念争夺三个层面，探讨河长制话语生成中的概念生产体系。

第一，就概念发明而言，河长制话语本质上是以“河长”为核心所形成的意义网络，而“河长”本身就是一个被精心发明的概念形式，其修辞策略主要体现为对两种话语框架的整合：一是主体责任框架，即将流域治理的主体责任交给“河长”这一主体形式，由其承担相应的治理后果；二是行政权力框架，即从行政理性出发，将流域治理上升为一种制度形式，以保障“河长”的管理权限真正落到实处。不难发现，作为一个被发明的概念形式，“河长”的出场，整合了管理者和责任人的双重角色。在话语的合法性建构上，河长制中的“河长”并非无本之木，而是继承了古代“治水官”这一话语资源——通过对历史深处的“传说河长”“古代河长”等概念符号的发明与吸纳，创设了一种“从历史深处走来”的话语想象方式。这一话语方式旨在从符号学意义上突出当代“河长”与古代“治水官”在职责上的相通性，以此实现河长制话语的历史延续性及政策合理性建构。比如，河南信阳市水利局在宣传中将古代传说中的鲧、禹视为“传说河长”[79]，湖南攸县水利局称苏轼为历史上第一位“河长”[80]，云南丽水市水利局曾发文将丽水古代“河长”追溯到了南宋时期的处州知州范成大[81]……严格来说，这些“治水官”并非当代意义上的“河长”，但却在修辞意义上为当代“河长制”的合法出场提供了想象“资源”和历史“证据”。概括而言，古代“治水官”与当代“河长”之间搭建了一个互文领域，这里的互文关系实际上体现为福柯所说的“记忆”领域，“通过这一领域，分支、起源、转变、持续和历史中断等关系得以确立”[82]。

除了“河长”这一基础性概念形式的发明，河长制在话语实践维度还构造并发展出“河长+”“××河长”等一系列具体的话语结构，由此不仅建构了相应的话语性场域（discursive field），也构造出一套福柯所说的“互为话语的关系”。具体而言，在河长制的工作机制中，各地政府发明了“河长制+法官”[83]“河长+警长”[84]“河长+检察长”[85]等“河长（制）+”话语形式的新兴概念，其话语特点是挪用了行政或司法领域的专业话语，旨在创新流域治理实践中河长制的联合执法机制。不难发现，“河长（制）+”话语的构造与生产，体现了河长制的整体性治理思维与行政协调思想。此外，与“河长”相关的“企业河长”[86]“骑行河长”[87] “乡贤河长”[88]“巾帼河长”[89]“园丁河长”[90]“六老河长”[91]“记者河长”[92]“党员河长”[93]等“民间河长”概念也出现在各地河长制的宣传与实践中，这种“××河长”的话语形式对“河长”的主体身份进行多元拓展，表明“河长”职位不仅可由行政官员担任，来自民间企业、社会组织的人员也能成为流域治理的“河长”。正因为“××河长”的概念生产，河长制体现出中国环境治理的多元主体协同治理思维。概括而言，一种概念形式的生产，实际上打开了一个互文性的话语链条，相应地也就在概念维度上形成了既定的话语场域——无论是“河长+”话语所激活的联合执法机制，还是“××河长”话语所反映的协同治理思维，都离不开概念本身的修辞发明及其拓展的话语实践体系。

第二，就概念挪用而言，河长制将目光指向其他话语或其他场域中的优势概念，并将其吸纳到自身的话语陈述结构之中，使其成为自身话语体系的一部分，以服务于话语的合法性建构。而哪些概念拥有先天的话语优势？这不能不提到主流话语谱系中的一些核心概念。相应地，河长制的概念生产实践，除了对新概念的构造和发明，还广泛地征用了“生态文明”“绿色发展”“生态经济”“可持续发展”“生物多样性”“国家治理体系现代化”“绿水青山就是金山银山”“水体管护最后一公里”等主流话语的核心概念形式。正是在与这些概念的相互勾连和作用结构中，河长制的话语网络被悄无声息地“绘制”出来，成为中国流域治理的一种合法话语及实践。例如，新华每日电讯在《“河长制”之后，乌江又迎来了鸳鸯》中直言：“‘河长制’在贵州建设国家生态文明试验区过程中正发挥显著作用，绿色发展理念正孕育出生态文明的最新成果。”[94]需要特别强调的是，中国流域治理面临的最大困境便是环境保护与经济发展的冲突，为了破解这一难题，习近平总书记提出的“绿水青山就是金山银山”频频出现在河长制的话语体系中，用以说明和强化河长制推行与经济发展的非冲突性，比如央视新闻在《重庆酉阳：千里乌江绿如蓝百里画廊步步景》中报道称，酉阳在河长制实施中，“利用绿水青山发展文旅产业，成为当地增收致富新的增长极”[95]。

实际上，一种话语形式的建构，除了对核心概念的发明，还离不开一系列辅助性概念形式的出场，而后者往往构成了核心概念得以解释的释义系统。那么，辅助性概念如何进入核心概念的语义网络，又如何作用于核心概念的阐释体系？其常见的修辞策略是在概念隐喻（conceptual metaphor）维度上挪用其他领域的概念形式，并对其进行二次“包装”，打造核心概念与解释概念之间的隐喻体系，即在二者的相似性基础上重构一种类比性的想象方式与阐释结构。概念隐喻的基本内涵是，不同概念之间的跨域映射构成了常见的认知手段，因此可以借助一种概念（系统）来想象并认识另一种概念（系统）[96]。而隐喻得以发生的相似性，并非客观存在的，而是被发现的，甚至是被建构和创造的，因此隐喻思维的本质是一种转义生成思维[97]。在河长制的话语系统中，“河长”的合法性构建，除了从历史深处的“大禹治水”那里寻找想象资源，以铺设一种文化意义上的传承框架，还强调对其他解释性的隐喻概念的构造与挪用。具体而言，为了阐释“河长”的护河治水身份，河长制挪用了其他认知域（domain）中的主体角色，如“保安”“保姆”“警长”“医生”，从而在隐喻维度上创设了一种通往“河长”身份认知的转义框架和映射系统。相应地，诸如“河道警长”“河道保安”“河道医生”“河道保姆”等象征“民间河长”的概念形式被源源不断地生产出来，从而在概念隐喻维度上创设了一种类比性的隐喻思维方式。《吉林日报》刊发的《东丰：85名“民间河长”上岗治水管水》报道称：“自从多了‘民间河长’，就经常可以看见有人在河边巡河、记录、劝说、清理垃圾，脏乱差面貌改变了，水质也得到明显改善。河水清了，小鱼小虾都回来了。”[98]

第三，就概念争夺而言，河长制在政策扩散中必然面临诸多阻力，其合法性建构过程并非局限于对优势话语概念的直接征用，还强调对其进行“再语境化”处理和改造，即将其纳入河长制的总体话语结构中，赋予其新的意义。概念争夺意味着在原有的概念“躯体”中，重新注入新的“灵魂”，其修辞目的一般有二：一是对其进行改写和收编，使其服务于自身话语的合法性生产；二是丰富和拓展其意义内涵，使其拥有更广泛的解释力、合理性与正当性。

一方面，就概念的内涵改写与收编而言，河长制在推行过程中面临的主要批评在于，河长制过度地强调“河长”的决策权力，很容易演化为“河长治”。有专家直言：“地方党政负责人兼任河长具有较大随意性，容易造成权力自我决策、自我执行、自我监督的状况，形成管理上的混乱。”[99]从“河长制”到“河长治”，二者虽一字之差，但在批评者的眼中却充满了张力与矛盾——“河长治”主体上是作为“河长制”的话语破绽出场的，其目的就是打入河长制的话语结构内部，否定河长制的话语合法性。如何处理“河长治”这一同样被发明的概念——究竟是将其推向“河长制”的对立面加以否定和批判，还是为其填充新的意义加以改造和收编，成为“河长制”话语工程不得不面对的一个难题。实际上，面对来自“河长治”的批评之声，环保部并未回避这一质疑，而是积极征用责任框架，对“河长治”这一概念展开了正面的意义争夺，否认“河长制就是一个人在治理”，更多地从主体责任视角出发，强调“河长制的核心思想是要让各级党委政府把主体责任担起来，或者说要让党委政府当中的相关领导成员具体地把某一段河的水污染工作任务背起来，让责任更清晰”，并在此基础上阐述了“河长制”的本质是一种协调机制，旨在“形成党委政府主导、部门齐抓共管、全社会共同参与的大格局”[100]。人民日报果断指出，“一把手管河，河长不是‘挂名’是责任”[101]。由于主流话语普遍征用了“大禹治水”这一文化遗产和想象资源，“河长”又被比作现代版的“大禹”，他们承担相同的“治水”使命，因此为了保证“河长制”话语的延续性，主流声音并未放弃“河长治”这一概念，反倒是对其注入新的内涵，将其吸纳并整合到自身的话语结构之中，以维护主流话语中“古有大禹治水，今有河长治水”这一类比想象的合法性。在具体的话语技术上，《人民日报》刊发了《河长制，关键在“河长治”》[102]《坚持生态优先绿色发展以河长制促进河长治》[103]等多篇报道，其并未将“河长治”视为“河长制”的话语破绽，而是突出“河长治”与“河长制”之间的通约性和统一性，由此完成了对“河长治”的意义争夺与符号收编。伴随着《人民日报》的权威“宣示”，从中央到地方，主流媒体旗帜鲜明地对“河长治”加以利用，相关报道纷纷将“河长治”视为地方经验的一部分，诸如《海南日报》刊发的《“河长制”助推“河长治”》、《广西日报》刊发的《创新“河长+”推动“河长治”》、《广州日报》刊发的《落实河长制促进“河长治”》、《南京日报》刊发的《从河长制到“河长治”》、《湘潭日报》刊发的《“河长制”助力河长治》、《株洲晚报》刊发的《以“河长制”推动“河长治”，治河护河显成效》、《公主岭报》刊发的《推动“河长制”向“河长治”转变》等报道，媒体甚至将“河长治”推向了标题位置。“河长制”最终在这场话语争夺中完成了对“河长治”的整体挪用与吸纳。《光明日报》更是于第25届“世界水日”、第30届“中国水周”之际刊发《河长制：如何带来河长治》，全面总结了全国各地从“河长制”到“河长治”的成功经验[104]。概括而言，主流媒体在“河长治”的话语建构中，尽管突出了多元协同的总体方针，但依旧强调“河长”在流域治理中的核心角色。《人民日报》[105]给出了清晰的阐释：

河长制的秘诀在于，让河长成为撬动源头治理的支点，充分发挥其追根溯源、找准病根的关键作用。河长制建起来后，能发挥好作用，关键还在于‘河长治’——让河长真正参与到经济社会治理中来。

另一方面，就概念内涵的丰富与拓展而言，河长制在流域治理方面的经验与实践，拓展了中国“公共责任制”的内涵体系——河长制能够将政治责任、行政责任、法律责任和专业责任等多种类型的责任机制统筹起来发挥联合作用，这在之前的流域治理中是很难实现的[106]。在行政管理体系中，“公共责任”意为政府组织的决策体系应该体现公共利益，为公众服务，对公众负责[107]，相应地，“公众责任制”则体现为政府履行公共责任所依循的观念体系与操作规则。先前流域治理的公共政策，如“河道保洁管理制度”“河道长效管理责任牌制”等，体现的是一种复杂而模糊的“公共责任制”，而河长制则在内容、类型及实践路径方面都为中国的“公共责任制”注入了新的经验和意义，即河长制的意义不仅体现在环境治理维度，还为“公共责任制”提供了切实可行的“应用场景”。简言之，基于河长制的“落地”经验，“公共责任制”这一原本模糊的治理话语，拥有了极具中国特色和话语潜力的现实性与实践性，由此释放出强大的理论空间和阐释能力。

（二）框架再造：认知模式的修辞构建

河长制之所以能够成为一种合法的话语形式，本质上是因为其建构了一套具有广泛认同基础的认知框架。框架是人为构造并加以组织化而形成的一套理解事物的相对稳定的心理结构[108]。因此，在媒介文本的表意结构中，构造了何种框架，便意味着制造了何种领悟模式。如何理解河长制的话语框架？我们不妨以元框架（meta-frame）作为认识视角，探讨河长制在不同范畴维度上的话语建构系统。所谓元框架，意为解释框架的框架，本质上指向有关框架构成的底层释义系统，代表性的元框架形态有定义框架（definition frame）、知识框架（knowledge frame）、情感框架（emotion frame）和价值框架（value frame）[109]。基于此，本文主要从四种元框架视角出发，分别探讨河长制话语所创设的认知模式。具体而言，定义框架对应的是亚里士多德范畴论中的“性质”范畴[110]，其回应的框架问题是“河长制是什么”；知识框架意为在话语维度上确立的认知方式和意义网络，其回应的框架问题是“河长制的科学内涵是什么”；情感框架强调的是在情感维度上的主体对话和共情体系，其回应的框架问题是“河长制的情感认同方式是什么”；价值框架体现为凝聚在人类共识系统中的关系范畴或道德语法，其回应的框架问题是“河长制的生态意义是什么”。

第一，在定义框架方面，《关于全面推行河长制的意见》是全国推行河长制的政策依据，详细阐述了河长制政策的意义逻辑，是公众认知河长制的重要文本。对于一项新政策而言，如何准确地阐释河长制的内涵、功能、属性和运作机制，是政府、媒体和专家首先需要在话语框架上加以明晰的问题。该政策出台后，央视新闻栏目《24小时》对河长制政策进行概念普及[111]，围绕“河长是什么”“河长做什么”“河长制建设目标”“河湖生态修复保护”等内容对河长制政策内涵进行详细解读。央视新闻栏目《新闻1+1》从“河长等级体系”“河长治理任务”“考核机制”等方面解读河长制，并邀请中国环境科学研究院的原副院长夏青教授对河长制政策相关问题进行解答[112]。这些解读都将河长制视为我国流域治理的一项创新政策，强调其对于我国流域生态治理的重要意义，从而在整个生态治理体系中赋予了河长制一定的功能属性和话语位置。

第二，在知识框架方面，河长制作为一种制度话语的合法性确立，实际上是以环保、水利、行政、司法等专业知识为支撑的，其治理逻辑的科学性体现为政策实施中的“问题导向、因河施策”以及“部门联防、区域共治”理念。河长制是否具有科学依据、体现科学思维，是其合法性建立的关键。在各地的具体实施过程中，之所以强调“一河一策”“精准防治”“网格管理”等举措，也是考虑到科学意义上的地区差异、因地制宜，即结合各地水环境实际情况，充分发挥各个专业领域的力量“对症下药”。对于河长制所面临的“监管不透明”“一个人去治污”“说到底还是人治”等批评之声，政府和媒体积极推动河长制科学话语建构，尝试在机制、数据、实效等共同构成的知识框架中突出河长制之于流域治理的科学基础。《经济日报》刊发的《河长制，科学治水新实践》从河长制的组织体系、制度体系、责任体系等方面阐释了河长制政策的科学内涵，认为河长制的本质是一种“科学治水”实践[113]。《南方日报》刊发的《练江治理的河长制实践》就练江河长制推行中的科学性问题采访发现，“河长住河边不是做做样子，都是带着数据去的。背后是庞大的团队‘大兵团作战’，支撑科学治理、系统治理”[114]。

第三，在情感框架方面，河长制政策打通流域治理“最后一公里”的关键，在于公众的支持、参与和监督。情感动员是社会动员的常见形式，其主要表现为通过对“守护人”“家园”“河流健康”“河道医生”等隐喻资源的征用，传递一种群体性的、社会性的、公共性的“集体情感”（collective emotion），以此强化河长制之于“保护家园”的“道德情感”意义——公众将参与河长制的治理与监督过程，本能地视为一项义不容辞的“道德工作”。具体而言，“守护人”频频出现在媒介的表征体系中，从而以隐喻的修辞手法创设了一种跨域映射框架，促使公众在情感维度上想象河长制之于“家园守护”的道德承诺。例如，媒体从“大禹治水”那里挪用并吸纳相应的想象资源，将“河长（制）”比作一个地方的“守护人”，从而赋予了“河长（制）”一定的情感内涵与伦理责任。在有关“守护人”的隐喻修辞中，健康框架和卫生框架是被频繁征用的一种话语资源，《百万河长上岗守护河流健康》《河长制：让每条河流都有守护者》《河长制让河流有了“守护人”》《河渠湖库的“健康守护人”》等报道将“河长”的流域治理行为转换为一场面向河流、湖泊“健康”的“医治方式”和“救助实践”，由此赋予河域以身体、生命、健康、医疗等隐喻性的想象方式。正是在“守护人”这一想象结构中，“河长（制）”拥有了不可推卸的伦理责任，媒体集体制造了“河长制给每条河流一个清澈的承诺”[115]这一符号意象，从而打通了河长制合法“出场”的情感认同管道。此外，媒体还通过将“河流”比喻为“家园最具象的形态”，努力在情感维度上打通“河长制”和“保护家园”的对话结构。中国网的“中国范儿”栏目推出的微视频《河（湖）长制：中国治水新模式》[116]重点呈现湖南长沙、浙江绍兴等地河长制带来的流域“焕新”景观，结尾处的旁白更是在情感维度上描绘出河长制对于“美丽中国”的伦理承诺：

在中国人的观念中，国家的地理概念可以概称为“山河”，在人们心中，流水与高山是家园最具象的形态。山河不仅是我们生存的依托，更是连接着我们的文化血脉。这片山河是前人交接到我们手中的珍贵财富，还要经由我们再交接给后来人。面对环境和发展的矛盾，“绿水青山就是金山银山”是中国人给出的答案。只有让这片山河更加美好，才能不负往者，也造福来者。

在价值框架方面，河长制作为一种制度话语，旨在为社会公共空间注入一种稳定的、永恒的观念体系，其内涵主体上体现为公共价值。在主流话语的表征体系中，河长制超越了一般意义上的生态承诺，而指向更为普遍的价值承诺，其目的就是在公共修辞（public rhetoric）意义上回应公共利益问题。不同于其他的修辞形式，公共修辞关注的重要内容便是公共价值的对话性倡导[117]。为了推行人与自然和谐共生的环保观念，激发公众的爱河护河意识，河长制围绕公共利益问题进行话语拓展，在河流保护与幸福生活之间建立因果联系，突出流域治理对于公共利益维护和实现的生态根基意义。2022年4月，水利部办公厅印发《关于开展幸福河湖建设的通知》，决定在广东、江西等7个河长制工作获国务院督查激励的省（直辖市）开展“幸福河湖”建设。随后，各省纷纷启动省市级的“幸福河湖”建设工程，其话语策略不仅强调流域治理的生态意义，更强调流域治理在社会生活维度的公共价值，即以河域和湖域为单位，构建一个通往共同富裕的生态共同体。《人民日报》刊发的《强化河湖长制建设幸福河湖》报道称，河长制通过流域治理有效提升了人民群众的幸福感[118]。概括而言，河长制话语强调在公共利益层面凝聚共识，其在一般意义上的环保观念的基础上，沿着“幸福生活”与“公共参与”两个维度倡导公共价值，前者强调流域治理能够带来生态与经济的双重效益，建立“绿水青山”与“金山银山”之间的对话结构；后者强调流域治理中的公共参与价值，即在“生态共同体”的话语维度上进行社会动员，强调个体进入公共空间、参与公共事务的身份政治意义。

（三）话语接合：从环境话语到国家意志

尽管话语具有一定的自主性和排他性，但是话语实践发生在社会场域之中，具有普遍的实践性与延展性。按照诺曼·费尔克拉夫（Norman Fairclough）的观点，“任何特定类型的话语实践都产生于与其他话语实践的结合，并受到它与其他话语实践的关系的限制”[119]。因此，考察河长制的话语实践，不能仅仅局限于生态话语内部，而是要将其置于更大的话语实践系统中加以考察，如此才能真正理解河长制话语在社会维度的嵌入机制与方式。那么，河长制如何进入“社会”之中，又如何以话语的方式重构社会实践系统，这不能不提到修辞意义上的接合机制。

接合亦即勾连，意为“一种构建事物与意义之间对应关系的意指实践”[120]。在修辞学意义上，接合实际上具有三层内涵：一是建立能指和所指之间的对应结构，即将“浮动的能指”（floating signifier）勾连并固定到特定的指涉对象，从而在符号学意义上赋予事物以意义，一般所说的“符号化”或“再符号化”的符号运作机制，亦表现为一种接合实践；二是赋予事物一定的阐释网络，即将事物勾连到既定的话语框架中，以话语的方式赋予或重构事物的阐释体系和认识框架；三是实现不同话语之间的转换工作，即将一种话语形式置于另一种更基础、更底层、更强势的话语结构中，在后者所铺设的底层解释体系中，吸取相应的话语资源，以重构话语内部的语义网络，实现话语形式的转换与再造。其实，接合行为回应的不仅仅是意义问题，还指向深层次的话语实践命题，其目的就是在话语维度上实现社会意识深处的劝服和认同目的[121]。河长制话语合法性的构建，离不开话语转换与重构方面的意义接合实践，具体表现在三个方面：一是河长制与生态文明话语相勾连，其内嵌于生态文明建设的总体话语系统中，从而拥有了合法的底层阐释逻辑；二是河长制与乡村振兴话语相勾连，其超越了环境治理的话语范畴，成为脱贫攻坚实践的一部分；三是河长制与国家治理话语相勾连，其进入“国家治理体系和治理能力现代化”的范畴体系，成为具有中国特色的国家治理话语资源和实践形式。

第一，伴随着生态文明建设战略的推进，生态文明话语铺设了河长制的思想基础。从2012年至2016年，河长制政策由局部扩散走向全面扩散阶段，这一过程与国家生态文明建设战略实施密切相关。2012年11月，党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，将党的十七大提出的生态文明理念以“生态文明建设”这一话语推向国家战略位置。2015年颁布的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》则对水生态保护与修复、水环境污染防治等内容给出明确要求。2016年，习近平总书记对生态文明建设作出重要指示：“生态文明建设是‘五位一体’总体布局和‘四个全面’战略布局的重要内容。各地区各部门要切实贯彻新发展理念，树立‘绿水青山就是金山银山’的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代”[122]。不难发现，河长制内嵌于生态文明建设的总体话语体系中，成为流域治理的一项制度话语形式，因此于2016年上升为中央政策，进入全面扩散阶段。“生态优先、绿色发展理论”是现行河长制的理论基础[123]。相较于2012年江苏省《关于加强全省河道管理“河长制”的工作意见》所遵循的科学发展观思想，2016年进入全面扩散阶段的河长制依托的话语基础是生态文明建设话语，相应地，流域治理是生态文明建设的构成部分，也是生态文明话语的实践场域。《关于全面推行河长制的意见》明确指出，全面推行河长制是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的内在要求。河长制最终以国家意志的名义，完成了一项重要的话语转换工作，即共享了生态文明话语的核心思想，相关的流域治理实践被转换为生态文明建设的一部分。正因如此，生态文明话语体系中的“生态优先”“绿色发展理念”“人与自然和谐共生”“绿水青山就是金山银山”等概念得以进入河长制的话语系统，铺设了河长制合法性建构的话语基础。

第二，河长制话语主动拥抱脱贫攻坚、乡村振兴、全面建成小康社会等国家话语形式，由此拥有了切实可行的“发展框架”，这无疑在公共利益维度激活了公众的社会参与意识。河长制的推行，需要公众的广泛参与，从而真正实现以流域为单位的“生态共同体”建设。然而，公众的广泛参与首先需要在话语上进行突破，即除了一般意义上的“生态承诺”，还需要在“利益承诺”上进行实质性的话语突破。这便涉及河长制话语生产的意义接合问题——在“生态承诺”和“利益承诺”之间建立联系。我们不妨以脱贫攻坚话语为例，探讨河长制如何进入相应的话语框架，从而实现“生态承诺”与“利益承诺”之间的积极对话。2015年11月29日，中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，其中提出“坚持保护生态，实现绿色发展”的理念——“牢固树立绿水青山就是金山银山的理念，把生态保护放在优先位置，扶贫开发不能以牺牲生态为代价，探索生态脱贫新路子，让贫困人口从生态建设与修复中得到更多实惠”[124]。新华每日电讯《“河长制”之后，乌江又迎来了鸳鸯》报道称，贵州石阡县在推行河长制过程中，设立河道管理的专门岗位，“聘请熟悉水性的建档立卡贫困户，按照管理河道的长度给予适当报酬，把落实河长制和脱贫攻坚一起推进”[125]。不难发现，当河长制被置于脱贫攻坚战的话语框架中时，其便被赋予了一种更为迫切的政治使命。人民网《荔波：“河长制”护航绿水青山全民共建“幸福河湖”》[126]的报道更是将河长制上升到乡村振兴的战略位置，从政治语言上重构了河长制的阐释体系：

这条河是联山湾村的魂，是全村生态旅游发展的重要依靠，是全村脱贫致富的重要功臣，是推动乡村振兴发展的重要支撑，河长制为我们村长期发展旅游业提供坚实生态资源保障，绿水青山为我们村民带来旅游收入，生态经济效益显著。

第三，河长制超越了原初的生态话语维度，其被勾连到国家治理体系和治理能力现代化的战略高度，由此承载着更为丰富和多元的意义体系。河长制坚持“党政领导、部门联动”“问题导向、因地制宜”“强化监督、严格考核”等基本原则，体现了对科学化治理、多元主体协同治理的追求。必须承认，作为生态文明建设领域的创新性体制机制，河长制属于生态文明建设的治理体系，目前已经形成规范化、程序化和科学化的治理方案。而推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的重大战略命题。作为一种典型的社会治理形式，河长制在本质上回应的是流域治理问题。不同于西方的行政理性主义逻辑，河长制不仅体现了中国应对环境问题的本土特色和制度优势，而且体现了将制度优势转换为环境治理的效率和效能。因此，当河长制进入国家治理的话语框架，它便拥有了积极的方法论功能，即在流域治理维度上提供了一种理解国家治理体系和治理能力现代化的微观缩影和典型样本，并由此打开了认识和解读中国特色社会主义制度的微观向度。

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五、结语与讨论：河长制的“余晖”——“全球思考，在地行动”再出发

河长制立足中国国情和政治语境，突破了流域治理中长期存在的“九龙治水”困境。经过近二十年的探索与实践，河长制作为一种极具特色的本土环境话语与实践，为我国环境问题治理提供了一套成熟的话语体系和实践模式。如何梳理和提炼河长制的话语智慧和成功经验？本文认为可以从“边界”“扩散”“责任”“协同”“共同体”这五个关键词切入，其一方面回应了长期以来环境治理所面临的核心困境，另一方面也为其他环境议题治理提供了破题之道。第一，“边界”指向河长制的管理范围问题。水体的流动性带来流域治理的边界难题，而河长制为流域治理范围划界，使得全国120万公里河流、1955个湖泊首次明确了管控边界[127]。由此解决了以往环境治理的管理范围问题。第二，“扩散”指向河长制的政策扩散问题。在河长制政策扩散阶段，省内的自主探索、省际间的自由扩散，以及水利部的“政策试点”工程，为最终出台适用于全国流域治理的河长制政策提供现实依据。第三，“责任”指向河长制的行政理性问题。河长制对于中国环境治理的“重大贡献”是解决了主体责任问题。河长制探索出以党政主要领导为主体的责任体系，并设置从省级到村级层层督查、上下贯通的流域治理责任链，真正实现了“责任到人”，将流域治理责任落到实处。第四，“协同”指向河长制的治理体系问题。针对同一区域的流域治理，各级河长制办公室统一领导水利、环保、财政、交通等多部门分工合作，实行区域联合治理。针对跨地区的流域治理，各省市积极建设跨区域联防联控机制，现已出现川渝河长制联合推进办公室[128]、浙苏两省三县“联合河长制”[129]、松辽流域省级河湖长联席会议[130]等制度实践，实现了跨区域的流域治理合作。第五，“共同体”指向河长制的生态价值问题。河长制以流域为治理单元，回应的不仅仅是流域本身的环境治理问题，还有区域层面的生态文明建设问题。目前全国推行的“幸福河湖”工程，以“共建共治共享”为理念，倡导全民治水，将“流域治理”与“幸福生活”捆绑在一套话语结构中，有效提升了全民参与环境治理的广度和深度，由此在流域层面打开了“生态共同体”的建设格局。

不难发现，河长制在“边界”“扩散”“责任”“协同”“共同体”方面探索并沉淀的实践智慧，实际上回应了环境治理中普遍存在的五大困境，即环境治理边界问题、政策推广方式问题、管理主体责任问题、多元治理协同问题与区域全民参与问题。正因如此，基于河长制实践所形成的话语智慧与经验模式，对于解决当前困扰中国的其他环境议题——土壤污染、空气污染、荒漠化、“双碳”问题、生物多样性等，在治理理念和方法上具有积极的借鉴意义。这里所说的借鉴意义，并非对河长制经验的直接复制，而是首先从河长制面对问题的发问方式、建构问题的话语方式、解决问题的思维方式层面汲取智慧，再结合具体环境问题的产生背景、发生机制、影响方式、过往经验等，进行有针对性的制度设计、政策推广与话语创新。实际上，河长制所思考的“边界”“扩散”“责任”“协同”与“共同体”问题，同样是其他环境议题治理需要面对的共同问题。例如，在“边界”层面，河长制解决了长期以来环境治理的对象边界不清、管理边界模糊问题，这恰恰是其他环境议题治理需要面对的逻辑前提；在“扩散”层面，一项政策的出台与推广，在不同区域可能存在“水土不服”的风险，为了保证政策在全国层面推行的科学性和适用性，河长制探索的政策扩散方案无疑在“方法论”上提供了一个可供参考的实践“样本”；在“责任”方面，当前中国环境治理面临的主要困境之一便是主体责任不清，相应的处置与监督体系便难以跟进，河长制的“责任到人”理念也是其他环境议题治理亟需正面审视的行政理性问题……

任何环境治理实践的推行与落地，首先需要解决的是话语问题。如果无法在话语维度上厘清环境治理的知识、逻辑、体系、机制及其深层的合法性问题，那便无法实现制度层面的有效对接，其最终的落地效能问题势必大打折扣。如何探索和创新环境治理的话语体系？河长制在话语体系建设上的探索，如在概念生产、框架再造、话语接合上的修辞智慧，亦是其他环境议题治理不得不面对的话语建设问题。

“全球思考，在地行动”是当前全球环境治理的基本共识。河长制着眼于全球性的流域治理问题，而在具体的在地行动上，探索并形成了具有本土特色的话语体系和治理方案——尤其是以“权界”突破“地界”的区域治理思维，体现的是一种符合中国国情和政治逻辑的中国特色行政理性主义（administrative rationalism with Chinese characteristics），其不同于西方社会普遍流行的行政理性主义（administrative rationalism），亦有别于立足区域治理的生物区域主义（bioregionalism）。从这个意义上讲，河长制体现了“全球思考，在地行动”的基本理念，其打开的话语空间和沉淀的在地经验都是全球性的，并且具有与全球其他环境话语对话的知识依据和实践基础。

河长制的“余晖”，有理由照向世界。今天，我们比以往任何时候都关心“中国智慧”“中国方案”“以中国为方法”等命题，而经过近二十年探索并形成的河长制，无疑从环境治理这里撬开了又一个通道，提供了一个让我们进入世界、与世界对话的实践“样本”。如果将河长制置于全球环境治理的总体语境中，如何审视这一“样本”深层的中国性与世界性，如何在话语思想维度发现中国话语与世界话语（如西方主流的行政理性主义、生物区域主义）的对话方式，以及中国经验对于全球环境治理的启示和意义，又如何真正“以中国为方法”构建环境传播、环境治理领域的中国自主的知识体系，这些问题都是后续研究亟需关注和深入思考的学术问题。

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作者： 刘涛，暨南大学新闻与传播学院教授，武汉大学媒体发展研究中心研究员，复旦大学信息与传播研究中心研究员，广东广州510632；吴思，暨南大学新闻与传播学院硕士研究生，广东广州510632

原文刊载于《新闻界》杂志2022年第10期，参考文献详见原文